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“土地财政”问题应标本兼治

2013-07-05 10:10  来源:中国证券报  点击:345

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未来“土地财政”如何转型的问题关系重大,但“土地财政”转型不可能“毕其功于一役”,其相关领域的改革也必须进行顶层设计和通盘考虑。解决中国“土地财政”问题,既要“治标”也要“治本”。

越来越多的事实表明,“土地财政依赖”模式已经难以持续,“土地财政”转型面临重要拐点。“土地财政”从表象看是财政问题,但从土地相关制度变迁的角度来切入分析,土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因。因此,需要从土地所有权制度入手,考虑逐步剥离地方政府的土地经营管理职能,探索由国有土地资产管理公司代表政府经营,政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。

另外,集体土地在规划许可的情况下,可以直接入市分享农地增值收益。土地制度的转型会使农民分享到巨大的农地入市增值收益,地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来,做好政府的微观规划控制制定、实施和土地市场的宏观调控。

在此基础上,加快改革现有中央地方财税体制,建立财政收支平衡制度。财税体制改革须集中于以支出管理改革为重心的构建公共财政框架体系上,而化解一系列风险的落脚点还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革。地方税收是地方财政收入的主要来源,努力提高地方税收占税收总收入的比重,扩大地方政府理财空间和调控能力,这才是化解风险的根本之策。

首先,必须实现财源结构和财政分配结构的合理化,才能保证财政收支平衡,预防地方政府对“土地财政”的依赖,必须在合理安排收支结构,积极扩大税源的同时,不断优化财政收入结构,设计满足公共服务需求的财政支出渠道,即达到财政支出效益最大化的目标。

其次,必须扩大税基,建立独立稳定的地方税体系。当前,提高我国房产税总收入的一个重要前提就是要尽量拓宽我国房产税的税基,确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担,而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系;二是建立以物业税为主体税种,以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种,以企业所得税为共享税种的地方税体系。通过推动分税制改革实现新一轮的“放权让利”,给地方政府开辟新的财源,培育出真正的“公共财政”和“民生财政”。

尽快构建土地受让金管理和储备制度,并编制地方政府资产负债表。以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标,建立完善土地征收绩效评价体系。从中长期来看,各级政府应编制完整的资产负债表,政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。

建议进一步健全财政转移支付制度,促进地方政府寻找替代财源和发市政债。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制,合理控制地方政府性债务水平。国家应允许符合条件的地方政府在市场上公开发市政债,并逐步建立以市政债为基础、有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制,真正为“土地财政”寻找改革和转型出路。

世界经济研究室副主任 张茉楠

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